نقدي بر شكايت نامه سازمان بازرسي كل كشور به ديوان عدالت اداري جهت ابطال مصوبه 168692/ت36959ه مورخ 16/12/1385 هيات وزيران و راي هيات عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص آن

در تاريخ 22/3/1391 هيات عمومي ديوان عدالت اداري دادنامه اي به شماره 139-138 در پرونده كلاسه 90/654-376 صادر كرد كه به موجب آن بنا به درخواست سازمان بازرسي كل كشور مصوبه شماره 168692/ت36959ه مورخ 16/12/1385 هيات وزيران به شرح :«سازمان منطقه آزاد كيش مجاز است هر گونه اختلاف نظر در تفسير و اجراي قرارداد شماره 78267/17-25/4/1381 و متمم آن منعقده با آقاي خدايار علم بيگي را در صورتي كه در چارچوب قوانين و مقررات مربوط حل و فصل  نگردد، به داوري ارجاع نمايد.» به جهت مغايرت با اصل 139 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران ابطال گرديد.متن دادنامه مذكور در روزنامه رسمي شماره 19617 مورخ 21/4/1391 منتشر گرديد و همچنين در وبگاه ديوان عدالت اداري در نشاني الكترونيك زير نيز قابل دسترسي است :

 ……………………………………………………………………..

راي هيات عمومي ديوان عدالت اداري كه چونان صاعقه اي بر سپهر حقوقي اين سرزمين ظاهر شده و آثار مخرب آن بر پيكر نظام حقوقي به زودي آشكار خو اهد شد ، بي ترديد مورد نقد و بررسي صاحب نظران قرار خواهد گرفت.اما صرف نظر از ضرورت نقد ديدگاه اينك در حكم قانون شده ي هيات عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص اصل 139 قانون اساسي ،آنچه نوشته آمدن اين مقاله را غير قابل چشم پوشي ساخت مواجه شدن با بي مبالاتي حقوقي دو مرجع عالي منتسب به قوه قضائيه بود كه علي الاصول بايستي تراز دانش و منش حقوقي اين سرزمين باشند.

بايد به تلخي اعتراف كرد كه نه شكايت نامه سازمان بازرسي كل كشور و نه راي هيات عمومي ديوان عدالت اداري ناموزون ترين نمونه هاي توليد شده در پرونده هاي قضائي نيستند.اما آنچه چشم پوشيدن بر ضعف هاي آن شكايت نامه و راي خاص را حرام مي سازد اين است كه تنظيم كننده آن شكايت نامه سازمان بازرسي كل كشور و صادر كننده آن راي هيات عمومي ديوان عدالت اداري و موضوع آن شكايت نامه و راي يكي از مهم ترين مسائل موثر بر روابط قراردادي و مآلا نظام حقوقي-اقتصادي كشور است.از چنين منظري است كه مشاهده انبوه كاستي هاي حقوقي شكايت نامه سازمان بازرسي كل كشور و راي هيات عمومي ديوان عدالت اداري،ترك آيين درويشي  (يادگاري ژنده پير از روزگاران غبارآلود!) و درآمدن به گفتگويي دردمندانه را واجب تر از نان شب مي سازد.

براي جلوگيري از اطناب از درج متن دادنامه صرف نظر و در هر قسمت مفادي كه مورد نقد قرار مي گيرد از متن دادنامه مذكور به شرح منتشره در روزنامه رسمي شماره 19617 مورخ 21/4/1391 نقل شده است.يادآوري دوباره اين مطلب خالي از فايده نخواهد بود كه تمركز اين مقاله بر نقد راي صادره نيست بلكه بر سنجش اظهارات و باورهاي دو مرجع عالي قوه قضائيه است به شرحي كه در دادنامه مربوطه آمده است.

الف)بررسي مفاد شكايت نامه سازمان بازرسي كل كشور به شرح مندرج در دادنامه شماره 139-138 مورخ 22/3/1391 هيات عمومي ديوان عدالت اداري 1)در بند 1 قسمت (ب) عنوان شده است  كه «…. در ماده 7 قرارداد مذكور مرجع حل اختلاف اتاق تجارت بين الملل پاريس تعيين مي شود.»

مشخص نيست كه سازمان بازرسي كل كشور اين مطلب را عينا از ماده 7 قرارداد مربوطه نقل كرده است يا دريافت خود را از آن ماده به اين شكل مطرح كرده است.در هر حال از آنجا كه عبارت «تعيين اتاق تجارت بين الملل پاريس به عنوان  مرجع حل اختلاف» مبين عدم شناخت درست ساز و كار داوري فراهم آمده به همت اتاق هاي تجارت ملي يا بين المللي است و آثار آن عدم شناخت در جاي جاي دادنامه ي مورد بررسي آشكار است  ،بيان توضيحات زير ضروري مي باشد.

اتاق تجارت بين الملل يك مرجع حل اختلاف نيست بلكه يك مجمع تخصصي فعالان (بخش خصوصي) تجارت بين المللي است كه چون دبيرخانه آن در شهر پاريس-فرانسه مستقر است به اتاق تجارت بين الملل پاريس موسوم است.از جمله رهيافت هاي قطعي فعالان بخش تجارت (اعم از شاغلين در بخش صنعت،معدن،بازرگاني و خدمات) اين است كه بهتر است حل و فصل اختلافات ناشي از روابط تجاري توسط داور يا داوراني انجام شود كه آزموده مسئله متنازع فيه باشند و نيز بهتر است آن داور يا داوران رسيدگي خودرا در چارچوب چنان آيين رسيدگي اي انجام دهند كه متناسب با طبيعت چنان روابط و چنان اختلافاتي طراحي شده است و در رسيدگي به موضوع تنازع به رويه ها و تفسيرها و اصول حقوقي پذيرفته شده در دنياي تجارت همزمان با رعايت قانون الزامات قانون حاكم بر مسئله متنازع فيه عنايت داشته باشند.از همين رو اتاق تجارت بين الملل  (مانند بسياري از اتاق هاي تجارت ملي از جمله اتاق تجارت ايران) در كنار بسياري ديگر از كارهاي ريز و درشت ،ساز و كاري براي تمهيد و تسهيل به داوري گذاشته شدن اختلافات ناشي از روابط تجاري انديشيده است.به اين منظور از يك طرف يك آيين رسيدگي خاص طراحي كرده است و از سوي ديگر اين امكان را فراهم كرده است كه تشريفات طرح دعوي و تعيين داور يا  داوران و ابلاغات در چارچوب آن آيين رسيدگي خاص از طريق دبيرخانه اي كه به همين منظور فعال نموده است (مركز داوري اتاق تجارت بين الملل پاريس) جريان يابد.

بنابراين و تا آنجا كه به دامنه تعرضات اين مقاله بر مي گردد :1) اتاق تجارت بين المللي اساسا يك مرجع حل اختلاف نيست، 2)اتاق تجارت بين المللي پاريس از آنجا به اين نام موسوم است كه دبيرخانه مجمع فعالان بين المللي عضو آن اتاق در پاريس مستقر است ،3)تعيين آيين رسيدگي داوري طراحي شده توسط اتاق تجارت بين الملل پاريس با به جريان انداختن داوري از طريق مركز داوري آن اتاق ملازمه ندارد، 4)توافق بر جري تشريفات اقامه و رسيدگي و ابلاغات از طريق مركز اتاق تجارت بين الملل پاريس هيچ ارتباطي با تابعيت داور يا داوراني كه به اختلاف رسيدگي خواهند كرد ندارد.(در اين معنا تراضي يك تبعه ايراني پيش از وقوع دعوي به  داوري از طريق مركز داوري اتاق بين الملل پاريس در قراردادي كه طرف آن يك تبعه فرانسه است مغاير حكم ماده 456 قانون آيين دادرسي مدني نيست).

2) در بند 3 قسمت (ب) عنوان شده است «…طرف قرارداد در سال 1383 حقوق و تعهدات خود را به شركتي كه در كيش به ثبت رسيده منتقل كرده است.بررسي هاي معموله حاكي است كه شركت مذكور كلا متعلق به اتباع خارجي (آلماني ها) مي باشد.اين در حالي بوده است كه مطابق تبصره 1 ماده 24 قانون مناطق آزاد فروش زمين مطلقا به اتباع خارجي ممنوع مي باشد.»

اين بخش از اظهارات سازمان بازرسي كل كشور كه قاعدتا يكي از مباني استنتاجات در قسمت (ج) شكايت نامه را تشكيل مي دهد، از بنياد به دو جهت فاسد است.

نخست اينكه شكايت نامه سازمان بازرسي كل كشور با خواسته «ابطال مصوبه 168692ت36959ه-16/1385 هيات وزيران» تقديم ديوان عدالت اداري شده است.از اين جهت معلوم نيست تعرض به مفاد «تبصره 1 ماده 24 قانون مناطق آزاد» اساسا چه وجه يا مدخليت حقوقي در خواسته ي مطروحه دارد.بديهي است ادعاي مطروحه خود مي تواند موضوع يك رسيدگي مستقل نزد مرجع ذي صلاح و طبق مقررات قانوني مربوطه قرار بگيرد.اما اينكه سازمان بازرسي كل كشور در شكايت نامه اي  كه براي ابطال مصوبه هيات وزيران توسط هيات عمومي ديوان عدالت اداري تقديم مي كند موضوعي را به عنوان بخشي از صغراي قضيه مطرح  كند كه به هيچ ترتيبي با موضوع خواسته مرتبط نيست ،قبح حقوقي دارد.صرف نظر از اينكه نظر حقوقي سازمان بازرسي كل كشور در خصوص آن مسئله (چنانكه در زير خواهد آمد) اساسا اشتباه بوده است.

ديگر اينكه تبصره 1 ماده 24 قانون «چگونگي اداره ي مناطق آزاد تجاري-صنعتي جمهوري اسلامي ايران» مقرر داشته است كه «اجاره ي زمين به اتباع خارجي مجاز و فروش آن مطلقا ممنوع است.» بر اين اساس نكته كليدي براي تعيين حكم جواز يا ممنوعيت فروش زمين در مناطق آزاد (با رعايت مقررات) به شخص متقاضي،احراز ايراني بودن يا غير ايراني بودن آن شخص است كه در فرض اول حكم جواز و در فرض دوم حكم ممنوعيت جاري است.در شكايت نامه سازمان بازرسي كل كشور قيد شده است كه زمين مورد اشاره به يك شركت ثبت شده در كيش كه كلا متعلق به اتباع آلماني است منتقل شده و اين به زعم آن سازمان به حكم تبصره 1 ماده 24 موصوف ممنوع بوده است.اين در حالي است كه ماده 591 قانون تجارت مقرر داشته است كه «اشخاص حقوقي تابعيت مملكتي را دارند كه اقامتگاه آنها در آن مملكت است.» و ماده 1 قانون ثبت شركتها نيز تصريح كرده است بر اينكه «هر شركتي كه در ايران تشكيل و مركز اصلي آن در ايران باشد ،شركت ايراني محسوب است.» به اين ترتيب كاملا آشكار است كه در نظام حقوقي ايران اولا تابعيت سهامداران يك شخص حقوقي هيچ تاثيري بر تابعيت خود آن شخص حقوقي ندارد.ثانيا هر شركتي كه در قلمرو سرزميني ايران تاسيس شود (كه در اين صورت طبق مقررات و رويه هاي موجود لا محاله مركز اصلي خود را در ايران معرفي نموده است ) داراي تابعيت ايراني خواهد بود.به اين ترتيب گمان كميسيون حقوقي سازمان بازرسي كل كشور بر اينكه اگر سهامداران يك شركت تاسيس شده در جزيره كيش (داخل در قلمرو سرزمين ايران) تماما غيرايراني باشند آن گاه آن شركت تابعيت ايراني نخواهد داشت،يك سره بر خطا بوده است.

موضع اظهار شده سازمان بازرسي كل كشور تنها از اين حيث كه حاكي از عدم آشنايي تنظيم كنندگان شكايت نامه مربوطه با بديهيات حقوقي است نگران كننده نيست بلكه هم از اين رو كه نشان دهنده عدم اطلاع ايشان از بسياري املاك تملك شده بوسيله اشخاص حقوقي تشكيل يافته توسط سهامداران خارجي است،موجب شگفتي مي شود.بر حقوقدانان دست اندر كار مسائل سرمايه گذاري خارجي در ايران پوشيده نيست كه بسياري شركتهاي ايراني ولو اينكه 100% سرمايه ثبت شده شان توسط اتباع غير ايراني تامين شده باشد املاكي را تحت مالكيت خود دارند و اين تملك هيچ تعارضي با «قانون مربوط به تملك اموال غيرمنقول اتباع خارجي» ندارد چه اين شركت ها تحت هيچ تفسير و تعبيري از قوانين  و مقررات موجود اتباع بيگانه محسوب نمي شوند و همانقدر ايراني هستند كه مثلا شركت ملي نفت ايران ايراني است .در اين ميان سازمان بازرسي كل كشور بايد پاسخگو باشد كه آيا در تمام اين سالها تملك املاك توسط شركتهاي ايراني تاسيس يافته با 100% سرمايه تامين توسط اتباع غير ايراني از چشم آن سازمان پنهان مانده است؟در اين صورت چنين عدم اطلاعي از چنان موضع حقوقي سست بنيادي كمتر قابل مواخذه نخواهد بود.

3) در بند 1 (اولا) قسمت (ج) استدلال شده است كه مطابق اصل 139 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران و ماده 457 قانون آيين دادرسي مدني «اگر قرار باشد اختلاف ناشي از يك قرارداد به داوري ارجاع شود،لازم است نخست مجوز آن (حسب مورد) از هيات وزيران يا مجلس شوراي اسلمي صادر شود و نمي توان اول داوري را در قرارداد شرط كرده و بعد از چند سال مجوز آن از مراجع مذكور در خواست شود.»

از آن جا كه اين استدلال در نهايت مورد قبول هيات عمومي ديوان عدالت اداري قرار گرفته است ،اين بخش از اظهارات سازمان بازرسي كل كشور در بخش بررسي راي هيات عمومي به بوته نقد گذاشته خواهد شد.هر چند پيش از آن بايد اعتراف كرد كه فهم اراتباط منطقي مقدمات اظهار شده در اين بند  «شرط مذكور در قانون اساسي و آيين دادرسي هم به دلالت موقعيت (آمره بودن هر دو قانون) و هم به دلالت اهميت موضوع و سياق كلام ، شرط صحت است نه شرط نفوذ ضمن آن كه اساسا بحث نفوذ قاعده نيست  و در مواردي جاري است كه قانون تصريح كرده باشد .» از دايره ادراك نگارنده خارج ماند.

4)در بند 2 (ثانيا) قسمت (ج) استدلال شده است «مطابق بند ب ماده 1 قانون داوري تجاري بين المللي مصوب 26/6/1376 “داوري بين المللي عبارت است از اين كه يكي از طرفين در زمان انعقاد موافقت نامه داوري به موجب قوانين ايران تبعه ايران نباشد” و از سوي ديگر قلمروي اجراي داوري بين المللي به موجب بند 1 ماده 2 ناظر به “اختلافات در ورابط تجاري بين المللي اعم از … ” مي باشد.از اين رو قرارداد واگذاري اراضي دولت واقع در كيش نه از مصاديق اختلافات در روابط تجاري بين المللي است و نه طرف قرارداد غير ايراني بوده تا اختلافات في مابين قابل ارجاع به داوري بين الملل بوده باشد.»

استناد سازمان بازرسي كل كشور به مقررات قانون داوري تجاري بين المللي نشان مي دهد كه تنظيم كنندگان شكايت نامه در خصوص مباني وضع آن قانون و نيز دامنه شمول آن برداشت صحيحي نداشته اند.قانون «داوري تجاري بين المللي» مصوب 26/6/1376 (كه تسميه آن به چنان عنواني خود جاي نقد دارد) يك مقررات نمونه و پيشنهادي براي آيين رسيدگي داوري است.بند 2 ماده 2 اين قانون عنوان مي دارد:«كليه اشخاصي كه اهليت اقامه دعوي دارند مي توانند داوري اختلافات تجاري بين المللي خود را اعم از اينكه در مراجع قضايي طرح شده يا نشده باشد و در صورت طرح در هر مرحله كه باشد با تراضي طبق مقررات اين قانون به داوري ارجاع كنند» در اين معنا قانون موصوف چيزي است شبيه به آيين رسيدگي داوري طراحي شده توسط اتاق تجارت بين الملل يا توسط ديوان داوري بين المللي لندن كه  شمول مقررات آن بر افراد مستلزم توافق ايشان بر ارجاع اختلافات مربوطه به داوري طبق مقررات آن قانون است.حال آن كه بنا به صراحت شكايت نامه تنظيمي سازمان بازرسي كل كشور تراضي طرفين قرارداد مربوطه اساسا بر داوري شدن اختلافاتشان ذيل مقررات قانون داوري تجاري بين المللي مصوب 26/6/1376 نبوده است.

5)بند 3 (ثالثا) قسمت (ج) جنگي است از خطاكاري هاي حقوقي.در زير بخش هاي مختلف اين بند را جداگانه بررسي مي كنيم :

1-5) «پذيرش يك مرجع بين المللي براي حل و فصل خصومت بين دولت جمهوري اسلامي و تبعه خود با «نظم عمومي» در تعارض آشكار است.»

اولا ارجاع دادن اختلاف به داوري ذيل مقررات اتاق داوري تجارت بين الملل در معناي اخص خود «پذيرش يك مرجع بين المللي براي حل و فصل خصومت» نيست.النهايه به معني ارجاع حل و فصل اختلاف به داوري است كه ممكن است تبعه ايران نباشد و بايد طبق آيين رسيدگي اتاق تجارت بين الملل عمل كند (بگذريم از اينكه به طور معمول تراضي بر رسيدگي توسط هيات داوري 3 نفره متشكل از 2 داور منتخب طرفين و يك نفر سرداور است كه باز به طور معمول توسط دو داور منتخب تعيين مي شود و در نتيجه حتي ممكن است كل هيات داوري تبعه ايران باشند).

ثانيا ملزومات و مقتضيات «نظم عمومي» مورد استناد كدام است كه چيزي با آن در تعارض آن هم از نوع آشكارش باشد يا نباشد.تبيين و توضيح دلايل مخالفت چيزي با  «نظم عمومي» قطعا به تلاش بسي بيش از به كار بردن واژه «خصومت» به جاي «اختلاف يا دعوي» و آوردن صفت «آشكار» براي «تعارض» نياز دارد.

ثالثا در همين فرض مخالفت تصويب نامه موضوع اعتراض با نظم عمومي (به جهت تصويب رسيدگي به اختلاف ميان سازمان منطقه آزاد كيش با طرف قراردادي اش توسط يك يا چند داور احتمالا غير ايراني)، مگر اساسا ديوان عدالت اداري صلاحيت تطبيق مصوبات با «نظم عمومي» را دارد؟ ماده 1 قانون ديوان عدالت اداري هدف از تشكيل ديوان را «رسيدگي به شكايات،تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مامورين و ادرات و آيين نامه هاي دولتي خلاف قانون يا شرع يا خارج از حدود اختيارات مقام تصويب كننده» اعلام كرده است.ماده 19 همان قانون كه به احصاء حدود صلاحيت و اختيارات هيات عمومي ديوان اختصاص دارد رسيدگي به اعتراض به آيين نامه ها و ساير نظامات و مقررات دولتي و شهرداري ها را منحصر به «مخالفت مدلول آنها با قانون» قرار داده است.به اين تريب اسا نمي توان از هيات عمومي ديوان عدالت اداري خواست به دليل مخالفت يك مصوبه دولتي با «نظم عمومي» آن را ابطال كند  و ديوان عدالت اداري اختيار و صلاحيت مصوبات دولتي را به دليل مخالفت آنها با نظم عمومي ندارد.

2-5)«همين مساله نيز موجب شده است قانونگذار در ماده 456 قانون آيين دادرسي مدني تصريح كند :در مورد معاملات و قراردادهاي واقع بين اتباع ايراني و خارجي، تا زماني كه اختلافي ايجاد نشده است، طرف ايراني نمي تواند به نحوي از انحاء ملزم شود كه  در صورت بروز اختلاف حل آن را به داور يا داوران يا هيات داوري ارجاع كند كه آنان داراي همان تابعيت باشند كه طرف معامله دارد….»

توجه مي فرمائيد : اين كه قانونگذار «التزام تبعه ايراني پيش از وقوع تنازع به داوري داور هم تابعيت طرف تنازعش» را مردود شمرده موجبش اين مساله بوده است كه «پذيرش يك مرجع بين المللي براي حل و فصل خصومت بين دولت جمهوري اسلامي و تبعه خود با «نظم عمومي» در تعارض آشكار است.» اين دو گزاره را از هر طرف كه بخوانيم هيچ يك نمي تواند موجبي براي ديگري باشد.

3-5)«مسلما در جايي كه تعيين داور خارجي كه داراي تابعيت فرد طرف قرارداد تبعه ايران است،مورد پذيرش واقع نشده، (با توجه به قياس اولويت) تعيين داور خارجي در دعاوي بين فرد ايراني و دولت ايران غير قابل قبول است.»

اولا در ماده 456 قانون آيين دادرسي مدني آن چه مورد پذيرش واقع نشده التزام به داوري داورهم تابعيت با طرف تنازع پيش از وقوع تنازع است نه مطلق التزام به رسيدگي چنان داوري.به عبارت ديگر تراضي تبعه ايراني با طرف قراردادي اش پس از وقوع تنازع جهت رسيدگي به آن تنازع توسط يك داور هم تابعيت با طرف قراردادي مربوطه تعهدي الزام آور است كه هيچ مخالفتي با مقررات ماده 456 ندارد.

ثانيا اين كه حكم ماده 456 با چه شعبده اي مفيد اين معنا آمده است كه تعيين داور خارجي در دعاوي بين فرد ايراني دولت ايران غير قابل قبول است آن هم از طريق قياس اولويت(!)، از دايره ادراك نگارنده خارج است.

ثالثا مگر اساسا مصوبه موضوع اعتراض به تعيين داور خارجي براي دعاوي بين فرد ايراني و دولت ايران پرداخته است؟! آنچه از منطوق مصوبه مذكور بر مي آيد اين است كه رسيدگي به اختلاف از طريق داوري مجاز است و اين جواز في حد ذاته با هيچ سريشي ولو «قياس اولويت»! نه به موضوع و نه به حكم ماده 456 قانون آيين دادرسي مدني نمي چسبد.

ب)بررسي مفاد راي هيات عمومي ديوان عدالت اداري طي دادنامه شماره 139-138 مورخ 22/3/1391 هيات عمومي ديوان عدالت اداري

سازمان بازرسي كل كشور با توضيحات و استدلالات پيش گفته درخواست خود را به محضر هيات عمومي ديوان عدالت اداري  برد و از آن مرجع خواست كه مصوبه مربوط هيات دولت را ابطال كند. هيات عمومي ديوان عدالت اداري نيز چنان كه از متن صادره بر مي آيد پس از بررسي استدلالات سازمان بازرسي كل كشور و پاسخ هاي معاونت هاي حقوقي رياست جمهوري از جمله اينكه در شرط داوري مقرر در قرارداد مربوطه ارجاع به داوري « با رعايت قوانين و مقررات ايران» قيد شده است به اين نتيجه رسيد كه «نظر به اينكه مصوبه ي معترض عنه پس از تنظيم قرارداد داوري صادر شده است و مفاد اصل 139 قانون اساسي در آن رعايت نشده است خلاف قانون تشخيص داده مي شود و با استناد به بند يك ماده 19 و ماده 42 قانون ديوان عدالت اداري ابطال مي شود.»

با چشم پوشيدن از اين اشتباه كه جواز مصوبه مربوطه ناظر بر «شرط داوري» بوده است و نه «قرارداد داوري»، در زير به نقد اين باور هيات عمومي ديوان عدالت اداري  مي نشينيم كه مستفاد از اصل 139 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران «علي الاصول ماموران دولت در زمان انعقاد قرارداد داوري مكلف هستند حسب مورد مصوبه هيات وزيران يا مصوبه مجلس شوراي اسلامي را اخذ كنند.»

اصل 139 قانون اساسي چنين مقرر مي كند:«صلح دعاوي راجع به اموال عمومي و دولتي يا ارجاع آن به داوري در هر مورد موكول به تصويب هيات وزيران است و بايد به اطلاع مجلس برسد.در مواردي كه طرف دعوي خارجي باشد و در موارد مهم داخلي بايد به تصويب مجلس نيز برسد.موارد مهم را قانون تعيين مي كند.»

در اينكه از اصل 139 قانون اساسي تفسيرهاي مختلفي شده است بحثي نيست اما گويا هيات عمومي ديوان عدالت اداري توجهي به اين نكته نداشته است كه با قبول ضعيف ترين و غير عملي ترين تفسير از تفاسير ممكن و صدور راي بر آن اساس از چنان تخم لقي چه اژدهايي به عمل مي آورد و در دامن نظام حقوقي اين كشور مي نهد:

1-اساسا جاي سوال دارد كه آيا ديواه عدالت اداري اجازه دارد مصوبات دولتي را با تفسيري كه خود از اصول قانون اساسي  دارد تطبيق دهد؟ حد اقل اين است كه معناي واقعي اصل 139 قانون اساسي و نحوه اعمال آن ابهام دارد و از همين رو تفاسير مختلفي از آن ممكن است كه به هر دليل و ترتيبي يكي از آن تفاسير به ذائقه اعضاي هيات عمومي ديوان عدالت اداري  خوش آمده است.آيا هيات عمومي ديوان عدالت اداري  صلاحيت دارد كه علي رغم علم به تشتت تفاسير از اصل 139 قانون اساسي،تفسير خود را ملاك تطبيق مصوبه با مفاد اصل مذكور قرار دهد؟ اصل 98 قانون اساسي تصريح دارد كه «تفسير قانون اساسي به عهده شوراي نگهبان است كه با تصويب سه چهارم آنان انجام مي شود.» بر اين اساس آنچه توسط هيات عمومي ديوان عدالت اداري انجام شده است از آنجا كه در حكم قانون قرار دادن تفسير خود از اصل 139 قانون اساسي است،مغاير اصل 98 قانون اساسي به نظر مي رسد.

2-با اذعان به اينكه حقوقدانان و دست اندركاران فن براي رسيدن به دريافت مشتركي از حكم اصل 139 قانون اساسي كه هم در بستر نظر و هم در بستر عمل قابل دفاع باشد،مشكلاتي داشته اند به نظر مي رسد تفسير هيات عمومي ديوان عدالت اداري به شرح راي صادره غير قابل دفاع ترين تفسير ممكن از آن اصل است و اين جز از عدم عنايت به لوازم ،مقتضيات و ضرورتهاي روابط قراردادي و امر داوري نشات نمي گيرد. هيات عمومي ديوان عدالت اداري «مستفاد از اصل 139» ماموران دولتي را ملزم كرده است در زمان انعقاد قرارداد داوري (بخوانيم انعقاد قرارداد داوري يا پيش بيني شرط داوري در قرارداد تجاري) بدوا مصوبه هيات وزيران (يا مجلس شوراي اسلامي) را بابت قبول چنان التزامي اخذ كنند و البته هيچ اشاره اي نكرده است كه قيد زماني «در زمان قرارداد» را چگونه و از كجاي اصل 139 استخراج كرده است.بگذريم از اينكه خود را مقيد به تحليل تبعات علمي حيرت آور چنان الزامي هم نديده است.براي مثال فرض كنيد قراردادي را كه يك شركت وابسته به بخش دولتي يا عمومي براي ساخت يك دستگاه خاص براي يك شركت خارجي منعقد مي كند تا در يك بازه زماني يك ماهه دستگاه را ساخته و به مقصد ايران بارگيري كند. طرف خارجي (همچنان كه مرسوم و معمول است) اصرار دارد در قرارداد شرط داوري گنجانده شود.در پرتو حكم هيات عمومي ديوان عدالت اداري قبول چنين شرطي در قرارداد موكول است به ارجاع امر به عالي ترين مقام دستگاه دولتي يا عمومي مربوطه،ارجاع امر به هيات وزيران،تنظيم لايحه هيات وزيران جهت تقديم به مجلس شوراي اسلامي، وصول لايحه توسط مجلس شوراي اسلامي،ارجاع لايحه به كميسيون جهت بررسي كليات،تصويب كليات در صحن مجلس،بررسي جزئيات در كميسيون،تصويب جزئيات در صحن مجلس و در نهايت تصويب قانون «تجويز تراضي با شرط داوري جهت ارجاع اختلافات محتمل الوقوع ناشي از قرارداد منعقد نشده با شركت خارجي الف» و البته تائيد عدم مغايرت آن با قانون اساسي و شرع توسط شوراي نگهبان! و اين ها همه براي قراردادي كه از يك طرف ممكن است اساسا در لحظه آخر به هر دليلي منعقد نشود و از طرف ديگر اگر بلافاصله منعقد شده بود به احتمال (بنا بر تجربه) نزديك به يقين بدون نياز به مراجعه به مرجع حل و فصل اختلاف مدتها پيش از تاريخ نهايي شدن فراگرد مشروحه فوق اجرا شده و خاتمه يافته بود.

3-براي تطبيق حكم اصل 139  با موضع هيات عمومي ديوان عدالت اداري به شرح راي صادره،ابتدا منطوق اصل 139 را متناسب با موضوع بازنويسي مي كنيم :

«ارجاع دعاوي راجع به اموال عمومي و دولتي به داوري در هر مورد موكول به تصويب هيات وزيران است» واژگان كليدي عبارتند از : ارجاع،دعوي،در هر مورد.بر اين اساس به نظر مي رسد محل اعمال اصل 139 (از حيث داوري) آنجا است كه:

اولا دعوايي بروز يافته باشد.شرط داوري (و قرارداد داوري مادام كه پيش از بروز اختلاف منعقد شده باشد) ناظر به هيچ دعواي مشخص و معيني نيست بلكه صرفا قبول اين التزام است كه در صورت بروز اختلافي كه از طريق مذاكره حل و فصل نشود دعواي مربوطه جهت رسيدگي به داوري ارجاع مي شود.

ثانيا قصد ارجاع وجود داشته باشد.يعني نه تنها دعوا به صورت مشخص و معين موجود باشد،بلكه زمان ارجاع آن به داوري هم رسيده باشد و اين نكته از آنجا مهم است كه در برخي قراردادها ارجاع دعوي به داوري خود موكول شده است به طي برخي مقدمات از جمله بي نتيجه ماندن مذاكرات طرفين در يك بازه ي زماني مشخص.بر اين اساس آنچه در پرتو اصل 139 قانون اساسي بايستي موضوع تصويب هيات وزيران يا مجلس شوراي اسلامي قرار بگيرد جواز يا عدم جواز ارجاع دعوي است نه جواز يا عدم جواز تراضي به شرط داوري.قابل توجه اين است كه مجلس وشوراي اسلامي حداقل يك بار لايحه اجازه ارجاع به داوري را مورد بررسي قرار داده است و جريان بررسي آن لايحه به خوبي نشان مي دهد كه مرجع مذكور هبچ ترديدي در الزام به اخذ مجوز در زمان ارجاع (و نه در زمان تراضي) نداشته است.(مذاكرات جلسه علني مجلس شوراي اسلامي-جلسه 282  منتشره در ضميمه روزنامه رسمي شماره 16875- «رد لايحه ي اجازه ي ارجاع اختلافات ناشي از قرارداد طرح توليد آلوميناي جاجرم خراسان با شركت تكنو اكسپرت ازكشور چك به داوري»)

ثالثا چنان جوازي بايد به صورت موردي صادر شود و اين شايد مهمترين كليد فهم نظر مقنن قانون اساسي باشد.بنا به حكم صريح اصل 139 «صلح دعاوي» يا «ارجاع دعاوي به داوري» چنانچه «راجع به اموال عمومي و دولتي» باشد «در هر مورد» موكول به اخذ جواز مربوطه است.بر اين اساس بايد گفت نظر هيات عمومي ديوان عدالت اداري به شرح راي صادره مضمحل كردن هدف غايي قانونگذار اساسي از پيش بيني آن اصل است.چرا كه اگر بنا را بر نظر هيات عمومي ديوان عدالت اداري بگذاريم با تصويب تراضي به شرط داوري در قرارداد،مسئله بررسي تجويز يا عدم تجويز ارجاع هر يك از دعاوي متعدده  ي محتمل الوقوع ناشي از آن قرارداد،موضوعا منتفي مي گردد.حال آن كه هيات وزيران يا مجلس شوراي اسلامي طبق اصل 139 قانون اساسي مي توانند ارجاع يك دعواي خاص ناشي از يك قرارداد را به داوري اجازه دهند اما ارجاع يك دعواي ديگر ناشي از همان قرارداد را به داوري اجازه ندهند.فرضي را در نظر بگيريد كه يك شركت طرف قرارداد با شركت ملي نفت ايران يك بار در مورد «ضرورت اصلاح مبلغ قرارداد ناشي ازتغيير جدي  اوضاع و احوال» با شركت ملي نفت دچار اختلاف مي شود و يك بار در مورد «ايجاد حق مكتسبه براي آن شركت نسبت به ميدان نفتي موضوع قرارداد». اگر اين دو اختلاف را دو مورد دعواي ناشي از يك قرارداد واحد بدانيم هيات وزيران يا مجلس شوراي اسلامي (حسب مورد) اختيار دارند با ارجاع دعواي نخست به داوري موافقت و با ارجاع دعواي دوم مخالفت كنند.

بنا به موضع مشروحه فوق،مصوبه هيات وزيران مي توانست از اين حيث كه ارجاع كليه اختلافات را در تفسير و اجراي قرارداد مربوطه به داوري مجاز دانسته خلاف قانون اساسي و باطل اعلام گردد.اگر اين امكان مورد توجه قرار مي گرفت و ابطال مصوبه از اين زاويه انجام مي شد نه سيخ سازمان بازرسي كل كشور كه گويا نگران آخر و عاقبت دو ميليون متر مربع از اراضي جزيره ي كيش بود مي سوخت و نه كباب قبلا حسابي برشته شده ي دل نگراني هاي ما.

 به نقل از مجله کانون وکلای دادگستری مرکز 1392