تاريخ: ۲۳/۱/۱۳۸۹
شماره دادنامه: ۴
كلاسه پرونده: ۸۹/۵
مرجع رسيدگي: هيات عمومي ديوان عدالت اداري.
موضوع: اعمال ماده ۵۳ الحاقي به آييـن دادرسي ديوان عدالت اداري نسبت به دادنامههاي شماره ۶۰ مورخ ۱۷/۴/۱۳۷۴ و شماره ۱۷۳ مورخ ۲۱/۵/۱۳۸۰ هيات عمومي ديوان عدالت اداري.
گردشكار : درنامههاي تقديمي به عنوان رئيس ديوان عدالت اداري اعلام شده است ، آراي صادره از هيات عمومي ديوان عدالت اداري به شمارههاي ۶۰ مورخ ۱۷/۴/۱۳۷۴ و ۱۷۳ مورخ ۲۱/۵/۱۳۸۰، به لحاظ مغايرت با دادنامه شماره ۲۰۴ مورخ ۱۳/۹/۱۳۶۹ هيات عمومي ديوان عدالت اداري سبب تضييع حقوق قانوني از جمله حق مالكيت مشروع افراد گرديده و به جهات ذيل قابليت نقض دارند:
۱ـ هيات عمومي ديوان عدالت اداري به موجب راي وحدت رويه شماره ۶۰ مورخ ۱۷/۴/۱۳۷۴ و با استناد به بند ۹ ماده ۵۰ قانون برنامه و بودجه سال ۱۳۵۱ كه مقرر ميدارد: « اراضي واقع در خارج از محدوده شهرها كه در مسير راههاي اصلي يا فرعي و يا خطوط مواصلاتي و برق و مجاري آب و لوله گاز و نفت قرار ميگيرد، با رعايت حريم مورد لزوم كه از طرف هيات وزيران تعيين خواهد شد، از طرف دولت مورد استفاده قرار ميگيرد و از بابت اين حق ارتفاق، وجهي پرداخت نخواهد شد.» اين گونه تصرفات را به منزله حق ارتفاق تلقي كرده كه در قبال آن به صاحبان زمين وجهي پرداخت نميشود. نظر به اينكه هيات عمومي در اثر برداشت ناصحيح از اصطلاح « حق ارتفاق»، واگذاري مجاني اراضي افراد به دستگاههاي دولتي را استنباط نموده است، در حقيقت جواز غصب و تصرف و تسلط من غير حق اراضي و املاك افراد را براي دولت مقرر داشته و اين اقدام مغاير با اصل ۴۰ قانون اساسي و مخالف قاعده فقهي تسليط ميباشد.
۲ـ حسب مقررات لايحه قانوني نحوه خريد و تملك اراضي و املاك براي اجراي برنامههاي عمومي عمراني و نظامي دولت مصوب ۱۷/۱۱/۱۳۵۸ شوراي انقلاب جمهوري اسلامي ايران، در صورت نياز به اراضي و املاك اشخاص چه در نقاط شهري يا خارج از آن، نحوه تعيين بهاي اراضي و املاك و حقوق متعلق به اشخاص حقيقي و حقوقي در ماده سه قانون فوقالذكر از طريق توافق دستگاههاي دولتي با مالك و در ماده چهارم در صورت عدم توافق طرفين با تعيين هيات كارشناسي رسمي دادگستري جهت پرداخت قيمت عادله اراضي تعيين تكليف گرديده است و استناد هيات عمومي ديوان عدالت اداري به بند ۹ ماده ۵۰ قانون برنامه و بودجه براي عدم پرداخت وجهي بابت اراضي مورد نياز دولت در خارج از شهرها و به قرينه وجود حق ارتفاق مجاني جهت استفاده از اراضي مذكور براي دولت، با توجه به اصول ۲۲ و ۴۰ و ۴۷ قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران توجيهي نداشته و از حيث اينكه افراد را از مالكيت مشروع خود محروم مينمايد خلاف موازين شرعي ميباشد و اصولاً مقررات استنادي (بند ۹ ماده ۵۰) به تصريح ماده ۱۲ لايحه قانوني نحوه خريد و تملك اراضي براي اجراي برنامههاي عمومي و نظامي دولت مصوب ۱۷/۱۱/۱۳۵۸ به عنوان مقررات مغاير نسخ گرديده است.
۳ـ از طرفي شـوراي نگهبان، طي نامه شماره ۴۲۹۶/۲۱/۷ مورخ ۳/۱۲/۱۳۷۷ اعلام داشته: « قطع نظر از اين كه اطلاق بند ۹ ماده ۵۰ قانون برنامه و بودجه سال ۱۳۵۱ در مورد اراضي موقوفه با تبصره ۴ ماده ۵ لايحه قانوني نحوه خريد و تملك اراضي براي اجراي برنامههاي عمومي و نظامي دولت مصوب ۱۷/۱۱/۱۳۵۸ نسخ شده و قانونيت ندارد، اطلاق آن در مورد اين اراضي خلاف شرع است و بايد به شرحي كه در تبصره ۴ فوقالذكر آمده است قيمت آن و يا مال الاجارهاش پرداخت گردد.» كه اين نظريه مبين مغايرت بند ۹ ماده ۵۰ قانون برنامه و بودجه سال ۱۳۵۱ ميباشد. بنابراين در لايحه قانوني نحوه خريد و تملك اراضي براي اجراي برنامههاي عمومي و نظامي دولت مصوب۱۷/۱۱/۱۳۵۸ در خصوص چگونگي تملك اراضي مورد نياز سازمانهاي دولتي از اشخاص اعم از اراضي شهري و روستايي و چه داخل و يا خارج از محدوده شهر باشد حكم قانوني براي پرداخت بهاي اراضي مقرر گرديده و مويد اين امر است كه آراي شماره ۶۰ و ۱۷۳ هيات عمومي ديوان عدالت اداري مغاير اصول و مقررات مذكور ميباشد.
۴ـ در بند ۹ ماده ۵۰ قانون بودجه سال ۱۳۵۱ صرفاً حق ارتفاق براي دولت پيشبيني شده و نوعاً حق ارتفاق بعد از اعمال تصرف دولت و اجراي طرح هاي عمراني آن ايجاد ميشود و اين حق غير از تصرف و تملك ميباشد و آنچه براي دولت به نحو مجاني ايجاد ميشود حق ارتفاق است نه حق تصرف و تملك. ۵ ـ در مواردي كه دولت زمينهاي مردم را جهت اجراي طرحهاي عمراني تصرف و مورد استفاده قرار دهد طبق قانون مصوب ۱۷/۱۱/۱۳۵۸ شوراي انقلاب موظف به پرداخت بهاي آن بوده است و دادنامه شماره ۲۰۴ مورخ ۱۳/۶/۱۳۶۹ هيات عمومي در مقام تبيين مراد قانونگذار و مقررات تملك اراضي اشخاص در صورت اجراي طرحهاي عمراني و دولتي و حق ارتفاق ناشي از آن بوده است.
۶ ـ در ماده ۳ لايحه قانوني نحوه خريد و تملك اراضي براي اجراي برنامههاي عمومي و نظامي دولت مصوب ۱۷/۱۱/۱۳۵۸ شوراي انقلاب، تصريح گرديده « بهاي عادله اراضي، ابنيه، مستحدثات… و ساير حقوق و خسارات وارده از طريق توافق بين دستـگاه اجرايي و مالك… تعيـين ميگردد.» و در تبصره ۲ ماده ۳ همين قانون مقرر گرديده كه در صورت حصول توافق با مالك، دستگاههاي اجرايي موظفند ظرف مدت ۳ ماه نسبت به خريـد املاك يا آزاد سازي آنان اقدام نمايند و در ماده ۵ همان قانون هم بر پرداخت قيمت عادله روز تقويم اراضي و املاك اشخاص چه در حوزه شهري و يا خارج از آن تاكيد گرديده است كه مويد عدم جواز تصرف و تصاحب مجاني اراضي اشخاص توسط مراجع دولتي ميباشد.
۷ـ بنابـراين دلايـل و مسـتندات و قواعد و مقررات قـانوني حاكـم به موضـوع، خصوصاً لايحه قانوني نحوه خريد و تملك اراضي براي اجراي برنامههاي عمومي و نظامي دولت مصوب ۱۷/۱۱/۱۳۵۸ كه موخر بر قانون برنامه و بودجه سـال ۱۳۵۱ ميباشد و مستنداً به قاعده تسليط و اصل مسلم فقهي «لاضرر و لاضرار في الاسلام» توافق با مـالك و جلب رضايت آنان براي تملك و پرداخت بهاي اراضي و مستحدثات واقع در طرح هاي عمراني دولت به بهاي عادله روز ضرورت دارد. و با توجه به صراحت حكم ماده ۱۲ لايحه قانوني نحوه خريد و تملك اراضي براي اجراي برنامههاي عمومي و نظامي دولت مصوب۱۷/۱۱/۱۳۵۸ مبني بر اينكه: « كليه قوانين و مقررات مغاير با آن قانون ملغي الاثر شده است…» بنابراين اقدام مراجع دولتي در تصرف اراضي اشخاص بدون جلب رضايت آنها و قبل از پرداخت قيمت اراضي مطابق مواد ۳۰۳ و ۳۰۸ قانون مدني عملي غاصبانه و من غير حق بوده و مراجع مذكور مطابق مواد ۳۱۵، ۳۲۸، ۳۳۱ و ۳۳۷ قانون مدني، مسئول جبران خسارات وارده به اشخاص ميباشند. با توجه به مستندات مذكور اين نتيجه عايد ميگردد كه ماده ۵۰ قانون برنامه و بودجه سال ۱۳۵۱ منسوخ و به تبع آن آراي صادره از هيات عمومي ديوان عدالت اداري به شمارههاي ۶۰ مورخ ۱۷/۴/۱۳۷۴ و ۱۷۳ مورخ ۲۱/۵/۱۳۸۰ خلاف قانون و مقررات جاري انشاء گرديده و قابل امعان نظر مجدد در هيات عمومي ديوان عدالت اداري ميباشد. پس از بررسي موضوع در كميسيون تخصصي اراضي و محيط زيست ديوان عدالت اداري و اظهار نظر مشاورين و ملاحظه استفساريه شماره ۱۷۸۸۶۶/۱۰/د مورخ ۲۱/۱۱/۱۳۸۵ رئيس محترم مجلس شوراي اسلامي مبني بر:
بسمه تعالي
حضرت آيت الله جنتي
دبير محترم شوراي نگهبان
با سلام
« بند (۹) ماده (۵۰) قانون برنامه و بودجه كشور مصوب ۱۰/۱۲/۱۳۵۱ مقرر ميدارد: اراضي واقع در خارج از محدوده شهرها كه در مسير راههاي اصلي يا فرعي و يا خطوط مواصلاتي و برق و مجاري آب و لولههاي گاز و نفت قرار ميگيرد با رعايت حريم مورد نظر كه از طرف هيات وزيران تعيين خواهد شد از طرف دولت مورد استفاده قرار ميگيرد و از بابت اين حق ارتفاق وجهي پرداخت نخواهد شد. ملاك تشخيص محدوده شهر نقشه مصوب انجمن شهر هر محل خواهد بود كه قبل از شروع مراحل طرح عمراني مورد عمل شهرداريها باشد.
با توجه به اينكه به استناد مقرره ياد شده بيش از سي سال است كه (حق ارتفاق) مورد نظر به صاحبان رسمي اراضي مشمول آن تعلق نميگيرد و دولت وجهي پرداخت نكرده است و هنوز حكم قانوني مزبور استمرار دارد. نظر تفسيري شوراي محترم نگهبان را به استناد اصل چهارم قانون اساسي، در خصوص مغاير شرع بودن و يا مغاير شرع نبودن آن اعلام دارند.»
رئيس مجلس شوراي اسلامي ـ غلامعلي حداد عادل
و ملاحظه پاسخ شماره ۲۲۸۱۸/۳۰/۸۶ مورخ ۸/۷/۱۳۸۶ دبير محترم شوراي نگهبان مبني بر:
بسمه تعالي
رئيس محترم مجلس شوراي اسلامي
نامه شماره ۱۷۸۸۶۶/۱۰/د مورخ ۲۱/۱۱/۱۳۸۵
«مبني بر درخواست اظهار نظر درباره بند (۹) ماده (۵۰) قانون برنامه و بودجه كشور مصوب ۱۰/۱۲/۱۳۵۱، موضوع در جلسه مورخ ۴/۷/۱۳۸۶ شوراي نگهبان مورد بحث و بررسي قرار گرفت و نظر شورا به شرح زير اعلام ميگردد:
اطلاق جواز استفاده نمودن دولت از اراضي مذكور خلاف موازين شرع دانسته شد زيرا شامل اراضي كه طبق ضوابط شرعي داراي مالك يا ذيحق شرعي ميباشد نيز ميگردد و لذا اطلاق جواز استفاده بدون رضايت مالك يا ذيحق در فرض عدم وجود ضرورت مبيحه خلاف موازين شرع ميباشد. البته قوانين مصوب پس از پيروزي انقلاب اسلامي كه شامل اين موارد ميشود لازم است مورد توجه قرار گيرد.
همچنين عدم پرداخت وجه در مواردي كه عيناً يا منفعتاً مشمول ضمان يد ميباشد ـ مانند مواردي كه طبق ضوابط شرعي مالك داشته باشد ـ خلاف موازين شرع بوده و موجب ضمان ميگردد.»
دبير شوراي نگهبان ـ احمد جنتي
با اعمال ماده ۵۳ الحاقي به آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب ۱۳۸۴ پرونده در جلسه ۲۳/۱/۱۳۸۹ هيات عمومي ديوان عدالت اداري با حضور روسا، مستشاران و دادرسان عليالبدل شعب ديوان بررسي و پس از بحث و تبادل نظر با اكثريت آراء بـه شرح آتي مبادرت بـه صدور راي مينمايند.
راي هيات عمومي
نظر به اينكه به موجب لايحه قانوني نحوه خريد و تملك اراضي و املاك براي اجراي برنامههاي عمومي، عمراني و نظامي دولت مصوب ۱۷/۱۱/۱۳۵۸، دولت، وزارتخانهها و موسسات دولتي، شركت‌هاي دولتي اعم از اينكه شمول قانون بر آنها مستلزم ذكر نام يا تصريح نام باشد يا نباشد و شهرداريها مكلف به پرداخت بهاي عرصه و اعيان مورد تملك گرديدهاند و به موجب نظريه شماره ۲۲۸۱۸/۳۰/۸۶ مورخ ۸/۷/۱۳۸۶ شوراي محترم نگهبان، بند ۹ ماده ۵۰ قانون برنامه و بودجه مصوب ۱۳۵۱ خلاف موازين شرع اعلام شده است، لذا آراي هيات عمومي ديوان عدالت اداري به شمارههاي۶۰ مورخ ۱۷/۴/۱۳۷۴ و ۱۷۳ مورخ ۲۱/۵/۱۳۸۰، كه بر خلاف شرايط فوقالذكر انشاء گرديدهاند، مغاير موازين شرعي تشخيص و به تجويز ماده ۵۳ الحاقي به آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب ۱۳۸۴ نقض ميگردند.
رئيس هيات عمومي ديوان عدالت اداري ـ محمدجعفر منتظري
ثبت ديدگاه