توسعه سازمانهای داوری؛ از مداخله مستقیم دولتی تا نظارت و بستر سازی برای بخش خصوصی
امروزه مشکلات مردم در محاکم و دستگاه قضا بر هیچکس پوشیده نیست. اینکه حجم عظیم دعاوی و کمبود امکانات و نیروی انسانی و قاضی عرصه را بر قوه قضائیه تنگ کرده و به یکی از آسیب ها و بزنگاه های فساد تبدیل شده ،بر کسی پوشیده نیت.از سوئی قصه پر غصه فشار مستمر بر دادگاه ها برای ارائه آمار عملکرد و مسابقه سرسام آور دادگاه ها برای ارائه آمار بیشتر نیز ملال آور شده است . باید به دنبال راه حل بود. دغدغه مدیران دستگاه قضا در سالهای اخیر بیش از هرچیز مصروف همین معضل شده است و تلاش های صادقانه و بی شائبه ای نیز مشاهده می شود. لیکن پرسش اصلی اینست که آیا همه این ابتکارها و تلاش ها راهگشا و وافی به مقصود است؟آیا همواره ساده ترین راه حل بهترین راه حل است؟ آیا کار کارشناسی دقیق و وافی به مقصود در هریک از این روش ها و ابتکارات ملحوظ شده است؟ آیا از تجربه های گذشته مثل انحلال و سپس اعاده دادسرا یا تشکیل شوراهای حل اختلاف درس و تجربه کافی آموخته ایم؟ آیا قرار است کیفیت رسیدگی و احقاق حق،تخته بند کمیت و آمار باشد؟!
اخیرا در رسانه ها، خبرهایی مشاهده شده که نگران کننده است.خبر این است : ” افتتاح اولین نهاد داوری در کشور” از اول اسفند ماه که در خبرگزاری میزان با کد خبر 30306 در تاریخ 12/11/1393 بر روی سایت قرار گرفت و چون تکذیب یا ردی در خصوص آن اعلام نشد و ظاهرا این سایت مربوط به خبرگزاری رسمی قوه قضائیه است پس باید محمول بر صحت باشد.
در خصوص این خبر نکات چندی را باید متذکر شد:
- مقصود از راه اندازی “اولین نهاد داوری” در کشور دقیقا چیست؟ آنانکه با قوانین کشور در حوزه داوری آشنایی دارند به خوبی می دانند که مفهوم داوری (بعنوان یک روش حل و فصل اختلاف در خارج از دادگاه) که گاه از آن به نهاد تعبیر می شود بیش از یکصد سال در ایران قدمت دارد و سابقه آن به قانون اصول محاکمات حقوقی مصوب 1329 هجری قمری باز می گردد که در قوانین بعدی نیز همواره از سوی قانونگذاران ادوار مختلف مورد توجه قرار گرفته است. لذا بعید است که مقصود چنین باشد که قرار است برای نخستین بار از ظرفیت “داوری” برای حل و فصل اختلافات مردم استفاده شود زیرا این امر سالیان سال است که مورد استفاده است.
- ممکن است گفته شود که مقصود اینست که قرار است برای اولین بار “داوری نهادی” یا همان داوری سازمانی که در زبان انگلیسی به آن(Institutional Arbitration) گفته می شود ، راه اندازی شود! در این صورت نیز ایرادات دیگر و مهمتری قابل طرح است.
اول اینکه این گونه داوری قبلا هم توسط قانونگذار برسمیت شناخته شده و راه اندازی شده است زیرا مرکز داوری اتاق بازرگانی ایران بموجب قانون اساسنامه مرکز داوری اتاق ایران مصوب 14/11/1380 مجلس شورای اسلامی تاسیس شده و سالها است خدمات داوری سازمانی ارائه می کند و قریب 26 دفتر استانی دارد. مرکز داوری منطقه ای تهران هم نوعی داوری سازمانی است و سالهاست مشغول کار است.
دوم اینکه اصولا راه اندازی داوری سازمانی محتاج قانون و دستور العمل و بخشنامه نیست . هم اکنون دهها موسسه خصوصی داوری وجود دارند که البته میزان توفیق آنها و نیز نحوه و نوع نظارت پذیری آنها با یکدیگر تفاوتهایی دارد لیکن به هر حال بر خلاف آنچه در خبر موصوف آمده، نمی توان گفت که داوری نهادی برای اولین بار قرار است راه اندازی شود. داوری سازمانی یکی از روش های انجام داوری است و در مقابل “داوری موردی” قرار می گیرد و مقصود آن است که مدیریت امر داوری توسط یک موسسه یا سازمان تخصصی انجام شود.
سوم اینکه معلوم نیست که دقیقا چه تصمیم یا تصویبی در نظام قانونی کشور رخ داده است که از ابتدای اسفندماه لازم الاجرا است؟ آیا قانون یا آئین نامه جدیدی تصویب شده است؟ محتوای آن چیست؟ چه مرجعی آن را تصویب کرده است؟
قطع نظر از مراتب فوق، چندی است که تلاش هایی برای راه اندازی و توسعه قارچ گونه موسسات داوری در کشور دیده می شود و حتی عده ای با سوء استفاده از رغبت و عجله قوه قضائیه به توسعه داوری ، مبادرت به تاسیس موسسه داوری یا خانه داوری یا مرکز داوری تحت عناوین مختلف کرده اند که آثار سوء و بی اعتمادی که بر مردم و مراجعین ایجاد خواهد کرد بر کسی پوشیده نیست و متاسفانه بعضا مدیران دستگاه قضا نیز برای حل مشکلات پیش روی دادگاه ها و کثرت دعاوی مطروحه، که البته دغدغه های مهمی است از آن استقبال می کنند. نگارنده بعنوان کسی که مدتی در حوزه داوری بخصوص داوری سازمانی فعالیت داشته و تجاربی اندوخته لازم می دانست از باب دلسوزی و تحذیر نکات چندی را در این زمینه یادآور شود:
- تصور اینکه با توسعه داوری لزوما آمار ورودی دعاوی به دادگاه ها کاهش می یابد، تصور صحیح و منطبق با واقعیت نیست. اگر مبادرت به امر حساس داوری از سر کارشناسی و تامل کافی نباشد از سرانگبین هایی است که ناگهان صفرا می فزاید!آری لزوما اینطور نیست که با تاسیس یا راه اندازی نهاد داوری ، حجم ورودی پرونده ها به دستگاه قضایی کاهش یابد بلکه می تواند موجب چند برابر شدن کار دادگاه ها شود.
بحث وتفصیل این مطلب را در جای خود باید نمود اما در اینجا چند دلیل مهم تر را ذکر می کنیم:
درج شرط داوری بدون تعیین قبلی داور خودبخود موجب می شود در اکثریت قریب به اتفاق موارد طرفین ناگزیر باشند برای نصب داور بعد از ارسال اظهار نامه و تشریفات مقدماتی دیگر ، یک نوبت به دادگاه مراجعه کنند(مضافا اینکه برخی محاکم تصمیم خود مبنی بر نصب داور را رای تلقی می کنند و لذا تجدیدنظرخواهی از این تصمیم نیز خود یک مرحله به مراحل رسیدگی اضافه می کند.) بعد از تعیین داور و رسیدگی و صدور رای توسط او که به تنهایی وقت و انرژی و هزینه ای از طرفین مصروف می نماید ، غالبا طرفین توافقی در خصوص نحوه ابلاغ رای داور ندارند و لذا باید برای ابلاغ رای به دادگاه مراجعه کرد. بخصوص در سالهای اخیر تفسیر اغلب دادگاه اینست که داور برای ابلاغ رای باید دادخواست جداگانه ای تقدیم کند که بازهم موجب افزایش پرونده های ثبت شده در دادگاه می شود.بگذریم که در شرایط کنونی بعضا دیده می شود داوران ناآگاه حتی از ابلاغ رای خودداری می کنند و در کمال تعجب بعضا دعاوی با مضمون الزام به ابلاغ رای و امثال آن نیز در سیستم قضایی دیده شده است! از سوی دیگر محکوم له داوری نیز باید برای اجرای آن دادخواست بدهد و کلاسه دیگری به این پرونده اختصاص می یابد. نهایتا هم محکوم علیه داوری برای ابطال آن اقدام می کند که در دو مرحله بدوی و تجدیدنظر مورد رسیدگی قرار می گیرد و به آمار ورودی محاکم می افزاید. اگر رای داوری ابطال شود تازه نوبت به طرح دعوای ماهوی نزد دادگاه می رسد که به تنهایی دو مرحله را شامل می شود. بر این موارد باید اضافه کنیم مواردی را که طرفین به دلیل بی اطلاعی از قوانین و رویه ها و بعضا با طرح استدلالهای خاصی بدوا دعوای ماهیتی خود را در دادگاه طرح می کنند و بعد از رسیدگی بدوی و تجدیدنظر، تازه قرار عدم استماع دعوا صادر می شود و طرفین ارشاد به رجوع به داور می شوند و تمام فرایندهای فوق از ابتدا شروع می شود.
اخذ دستور موقت و تامین خواسته از دادگاه و نیز صدور قرار تامین دلیل نزد شورای حل اختلاف هم جزء آمار پرونده ها درج می شود و موجب افزایش ورودی محاکم است.
چاره کار چیست؟برخی از این موارد و دعاوی را می توان با ترویج صحیح و نظام مند داوری سازمانی که دارای قواعد داوری کامل و کارآمد باشد، حذف کرد لیکن نیل به شرایط مذکور در سازمانهای داوری حرفه ای پیش شرط هایی دارد که اشاره به آن از این مقال بیرون است اما مسلما بعید است آنچه امروز در قالب بسط نهاد داوری در جریان است این پیش شرط ها را تامین کند. در نتیجه راه اندازی ” نهاد داوری “بدون توجه به موارد فوق، به ضد داوری تبدیل خواهد شد و هم مردم را مایوس می کند و هم نهاد داوری را در چشم مردم بی اعتبار می سازد و نتیجه معکوس به بار می آورد.
- مداخله قوه قضائیه در ایجاد و راه اندازی سازمان های داوری واجد چند اثر منفی است:
نخست اینکه نهاد غیر دولتی داوری را که در همه ادوار تاریخ و جوامع ،همواره به معنای قضاوت خصوصی و غیر دولتی بوده وهست و اصولا هم به همین دلیل موفق و کارآمد بوده است به نهادی دولتی تبدیل می کند و دقیقا به ضد داوری تبدیل می شود. دولتی کردن نهادهای ذاتا غیر دولتی تجربه ای است که در تشبث به عدالت ترمیمی و مشارکتی که در قالب شورای حل اختلاف تجلی یافت و در دولتی کردن نهاد وکالت در نظام حقوقی ایران هم تکرار شده است و تکرار مجدد آن آثار سوئی دارد.
در هیچ کشوری دستگاه قضائی مستقیم یا غیر مستقیم در امر داوری مداخله نمی کند و راسا موسسه داوری راه اندازی و تاسیس نمی کند و در تاسیس موسسات مشارکت نمی کند و برای داوران پروانه یا کارت شناسایی صادر نمی کند. داوری، یعنی قضاوت خصوصی و اگر قرار باشد قوه قضائیه به بهانه ای در آن دخالت کند، نهایتا به قضاوت دولتی بدل می شود .
ممکن است گفته شود داوری هایی که انجام می شود بدون ضابطه است و آرائ داوری توسط افراد غیر صالح صادر می شود و بعض آنها اصلا قابل اجرا نیست وبرای علاج این آسیب ها است که قوه ضفائیه مداخله می کند. این تحلیل نیز صحیح نیست زیرا راه حل این معضل مداخله قوه قضائیه نیست بلکه باید بسترهای مناسب برای تقویت داوری نظام مند و صحیح و نهایتا نظارت قضایی بر داوری تقویت شود.مضافا اینکه مگر اگر هیچ شورای حل اختلاف یا دادگاه های تاکنون رای غلط صادر نشده است؟ براستی وجود ماده 18 و اعلام آرای خلاف بین شرع برای چیست؟ آیا جز اینست که حتی با قاضی دولتی و دو مرحله رسیدگی ريال بازهم قانونگذار امکان وقوع اشتباه را می داده است ؟صرفنظر از اینکه آیا اعمال ماده 18 و امثال آن روش صحیحی است یا نه ، موید یک واقعیت است و آن اینکه مداخله دولتی لزوما منجر به زوال خطا و اشتباه نشده و نمی شود.
دوم اینکه اگر قوه قضائیه در این فرایند مداخله کند و مجوز بدهد و… از این پس هرگونه ناکارآمدی و ضعف این قسم نهادهای داوری سازمانی که قوه قضائیه در تاسیس آن نقش داشته است خواسته یا ناخواسته به پای قوه قضائیه نوشته می شود. از این پس مدیران دستگاه قضا در میان اینهمه مشغله و فشار کاری که دارند، باید پاسخگوی مراجعینی باشند که مدعی هستند که فلان موسسه داوری که مورد تائید شما قرار گرفته ، چنین و چنان کرده است و چرا آن را تائید کرده اید و چرا سلب صلاحیت نمی کنید و الخ.
سوم تائید صلاحیت اولیه و نظارت بر راه اندازی این موسسات وافی به مقصود نیست و خودبخود دستگاه قضا را مجبور می کند که دستگاه عریض و طویل دیگری برای پایش مدام و بازرسی و نظارت بر این نهادها ایجاد کند تا ببیند آیا هنوز شرایط را دارند یا خیر.
چهارم رقابت پذیری نهادهای داوری که موتور محرک این موسسات در جلب اعتماد مراجعین است و اصلی مقبول در سطح دنیا است را زائل می کند و تعدادی موسسه متحد الشکل با رویه های واحد ایجاد می کند حال آنکه کلید موفقیت نهادهای داوری سازمانی در آنست که با ارائه ابتکارات خود ساز و کارهایی طراحی و اعمال کنند که در حدود مقررات آمره، بتوانند دعاوی شهروندان را دقیق، سریع، ارزان، محرمانه و تخصصی رسیدگی کنند و در این حوزه هر موسسه ای که موفق تر عمل کند در آینده بیشتر مورد اقبال و اعتماد شهروندان قرار می گیرد.
پنجم اصولا مداخله دستگاه قضا در راه اندازی و تشخیص صلاحیت این موسسات و تحمیل شرایط به آنها فاقد مبنای قانونی است.کدام قانون یا آئین نامه به قوه قضائیه ماموریت داده تا اقدام به اعطای مجوز و پروانه کند؟
ششم صرف تشویق و ترغیب طرفین برای رجوع به داوری بدون اینکه به مزایا و فوائد آن قانع شده باشند و از سلامت رسیدگی اطمینان نسبی داشته باشد، نتیجه معکوس به دنبال دارد مضافا اینکه نحوه توزیع دعاوی بین این موسسات و یا ارشاد مردم برای رجوع به آنها نیز آثار سوء خود را به دنبال دارد و می تواند منشا فساد و روابط نا سالم باشد. کما اینکه در داوری های مربوط به درخواست طلاق(که البته از نظر حقوقی اختلاف آشکاری با داوری مورد نظر این مقاله دارد) نمونه هایی از این معایب را شاهدیم.
- اما شاید مهمترین پرسش این است که در شرایط فعلی راه حل چیست؟ اهم پیشنهادها و توصیه های این موضوع را می توان به شرح زیر عرضه کرد:
- اولین پیشنهاد و توصیه پرهیز از هرگونه شتابزدگی و آمار زدگی در این مسیر است. اجرای محدود و کند این قبیل موارد و برنامه ها به مدیران دستگاه قضا و منتقدان دلسوز فرصت می دهد تا آسیب شناسی و پایش مداوم و اصلاح دائمی فرایندها را سرلوحه کار خود قرار دهند.
- دوم اینکه قوه قضائیه باید از هرگونه مداخله در این فرایند ها خودداری کند و به حمایت قضائی ، نه اداری ساختاری اکتفا کند. باید اجازه داد موسسات بعنوان بخش خصوصی فعال در حوزه حل و فصل اختلافات خود به فضا سازی سالم و جلب اعتماد شهروندان دست یازند.
- سوم اینکه زیر ساخت قانونی لازم آنگونه که در پیش نویس قانون جامع داوری که با مشارکت و همکاری بهترین اساتید و متخصصین این حوزه در مرکز داوری اتاق بازرگانی ایران تدوین شده و از سوی قوه قضائیه ارائه و تصویب شود تا نیازی به مداخله مستقیم قوه قضائیه در این حوزه نباشد و این قوه خدوم از آثار سوء مذکور در بالا ایمن باقی بماند.البته تاکید می گردد که انحصار در ارائه این قبیل خدمات، نامطلوب است و ما نیز اعتقاد داریم که باید تنوع موسسات داوری و امکان انتخاب شهروندان را برسمیت شناخت و به همین دلیل هم در پیش نویس قانون جامع داوری بستر قانونی مناسب برای ایجاد موسسات و نهادهای داوری پیش بینی شده است لیکن دو اصل مداخله حداقلی دولت و نظارت مداوم بر این موسسات سرلوحه کار قرار گرفته است.
- چهارم اینکه بجای نهادسازی شتابزده می توان از ظرفیت های نهادهای داوری سازمانی موجود بهره برداری کرد. مثلا مرکز داوری اتاق بازرگانی ایران و دفاتر استانی آن و نیز مراکز داوری که در برخی نهادهای صنفی معتبر و برخی اصناف ایجاد شده اند( به شرط رعایت موازین و ضوابط ) مصادیق این ظرفیت های قابل استفاده می باشند.
- نسبت به بسط و توسعه دانش و تخصص داوری در بین وکلا، قضات،داوران،مشاورین حقوقی و حقوقدانان در همه سطوح، مدیران و بازرگانان و … به تناسب انتظارات هر قشر اقدام گردد. شاید مهمترین چالش پیش روی نهاد داوری در جامعه ما فقدان دانش و تخصص کافی در بین اشخاصی است که به تناسب وظایف و مسوولیت های خود با این مهم سرو کار دارند و نیازمند آموزش هستند.
- ایجاد وحدت رویه و برداشت های قضایی موجب افزایش پیش بینی پذیری سرنوشت نهایی دعوا در دادگاه ها بعد از صدور رای داوری می شود و موجب اقبال عمومی روز افزون به داوری است. بنابر این آموزش مستمر قضاتی که در این حوزه فعالیت دارند،یک ضرورت قطعی است ودر همه کشورها آموزش و به روز رسانی قضات متداول است.
- تقویت ساز و کارهای اجرای رای داوری که صحیحا صادر شده است، موجب جلب اعتماد بیش از پیش به این نهاد می شود .
- فرهنگ سازی عمومی در سطح مخاطبان عادی و غیر متخصص از طریق رسانه ها و معرفی ظرفیت های این نهاد در بدنه جامعه می شود.
دکتر حمید رضا اصلانی، قائم مقام دبیر کل مرکز داوری اتاق بازرگانی ایران
ثبت ديدگاه